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关于推进财政系统内控机制建设的思考
来源:   发布日期: 2014年06月20日   作者: 宁波市镇海区财政局课题组   阅读次数: 此处显示稿件总访问量   字体:

  财政部门作为政府综合经济管理部门,在工作中掌握着大量财政资金的分配、管理和使用权力。如何对权力进行有效监督,促进财政管理规范化、科学化,是当前财政系统高度关注、亟待解决的问题。本文结合镇海区财政部门工作实际,就如何进一步加强内控机制建设,推动财政工作有序发展提出一些看法与思考。 

  一、财政内控机制的概念与发展 

  内控机制建设是一个组织为了实现既定目标,防范和减少风险发生,由全体成员共同参与,对内部业务流程进行全过程的介入和监控,采取权力分解、相互制衡手段,制定出完备的制度保证的过程。财政内控机制是财政部门为履行公共财政职能,实现财政管理目标,通过规范业务流程,制定并实施科学合理的控制程序和方法,对财政风险进行有效识别、控制和监督的制度体系。近年来,为建立一套严密、科学、有序、操作性强的内部科学管理体系,财政部门积极探索适合实际的内控机制建设。 

  ——2002年,财政部为严格财经法规,促进党风廉政建设,出台了《财政部门内部监督检查暂行办法》,提出了要建立健全财政部门内部控制机制,强调对财政部门内部控制进行监督检查,要从控制环境、风险评估、控制措施、信息与沟通和监督检查等方面进行检查评价,表明财政部门内部控制的基本理念已经确立,但《暂行办法》中对内部机制建设内容的描述比较笼统,缺乏指导性。 

  ——2012年底,财政部根据《会计法》、《预算法》等法律法规和相关规定,出台了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(201411日起执行),从风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督四方面对建立健全机关内控制度提出了要求,尽管该《规范》所涉及的对象范围较广,并非一部专门针对财政系统内部控制的法规,但可以说已经开始将内部控制理论真正引入到政府管理中。 

  ——近年来,各省市区财政部门积极探索构建“职责明确、结构合理、运行高效、制衡有力”的内控制度体系。如无锡市财政局从2005年起注重推进内控机制建设,专门成立了内部控制项目领导小组,花十个月时间,围绕预算管理、财政监督管理、资金管理、国有资产管理、会计事务管理、财政政策管理和人员管理八项内容进行内控制度设计,成为财政系统内控制度推进的典范之一;2010年起,我们宁波市局在六家县(市、区)财税部门开展内控机制建设试点工作,按照规范用权、合理分权、公开示权、追究制权的思路,提高财政部门风险防控能力。 

  二、推进财政部门内控机制建设的重要意义 

  推进财政内控机制建设,强化内控机制执行力,是新形势下加强财政管理的重要手段和必然选择,它对于提高财政部门依法行政、依法理财水平,提高工作质量和服务效率,有效预防违法违纪问题发生,保障财政资金和财政干部安全,具有重要意义。 

  (一)推进内控机制建设有助于完善财政内部监管 

  构建与完善财政内控机制是规范财政管理,从源头遏制违纪问题的现实需要。这几年,财政系统违纪违法案例时有耳闻,光去年以来,全市财税系统就有10余名干部因受贿、滥用职权甚至挪用财政资金被追究刑事责任。发生这些违纪违法案例有诸多因素,个人法治观念薄弱是一方面,更重要的原因是内部监管混乱所致。推进内控机制建设,可以通过权力分解,保障每道程序之间相互制衡,清除监管“死角”,有利于克服工作中的随意性,全面推进依法理财。 

  (二)推进内控机制建设有助于深化财政管理改革 

  深化财政改革是当前财政部门主要的工作内容。财政部门内控机制能够对内部业务流程进行全过程的介入和监控,从资金预算安排、资金拨付到使用的各个环节加强内部规范,为建立健全符合公共财政要求的现代财政管理制度提供保障,顺利推进部门预算、国库集中支付、政府采购等一系列改革措施。 

  (三)推进内控机制建设有助于加强财政队伍建设 

  通过落实岗位责任,把反腐倡廉的要求落实到权力运行的各个环节,能够充分发挥各科室(部门)的积极性和主动性,形成发现问题、自我纠正、持续改进的内生机制,督促干部职工增强法制意识,树立科学理财观念,实现内部制约和外部监督的有机统一,使决策更加科学、执行更加有效、监督更加有力,从根本上提升反腐倡廉的能力和水平。 

  三、镇海区财政局内控机制建设的实践探索 

  近年来,镇海区财政局围绕整个财政运行过程,以建立健全岗责体系为基础,规范权力运行为主要内容,在推进机关内控机制建设方面作了以下方面尝试: 

  (一)清理行政职权,优化权力运行流程。为进一步规范业务流程,提升工作效能,去年5月,将各科室、岗位的权力事项、权力来源、权力范围进行“地毯式”搜索,形成完整的岗位目录和“权力清单”。在此基础上对清理出来的63项职权项目进行分类、汇总和优化,重新细化岗位职责,明确行为规范以及具体工作办事规程,并绘制工作流程图进行详细说明,确保权力行使的责任落实到部门、到岗、到人。 

  (二)坚持上下联动,排查廉政风险点。在明确岗位职责的基础上,重点围绕资金使用安全、项目建设安全、干部成长安全等方面,开展风险点查找活动。通过自己找、群众帮、领导点、民主评、组织审等多种形式,找准各岗位每一个环节可能存在的廉政风险点和容易发生风险的事项,对排查出的各类风险点列出可能发生的违法、违纪、违规情形和涉及的法律、法规、制度、规定、办法等情况逐一登记,提出防控措施。共梳理出局风险点32个,领导班子成员风险点13个,中层干部风险点43个,重要岗位风险点18个。针对风险查找中发现的各类问题,重新科学设计工作流程,组织编写《科室指南》,进一步明晰健全岗位责任。 

  (三)清理整合制度,完善部门制度体系。依托现有内控制度,对该建立未建立、该补充未补充、该废止未废止、该完善未完善的制度作进一步整合。重点围绕决策权、自由裁量权、行政审批权、干部人事权、资金分配和财务管理权等重大业务方面的制度进行梳理完善,使这些制度与内控机制建设相适应。如针对资金管理安全问题,制发了《镇海区本级财政资金拨付管理内部规程》、《关于进一步加强财政资金安全管理的意见》、《关于启用镇海区财政局行政审批专用公章的通知》等文件,从源头和机制上防范并化解财政资金的安全隐患。对历年规章制度进行全面清理、归类,形成了《镇海区财政局综合管理制度汇编》,共5大类37项,进一步规范了内部工作规程和工作人员行为规则。 

  (四)严格评估问责,确保内部控制有效。要求以科室为单位定期对各类风险源防范措施落实情况开展自查,根据自查情况开展问题整改分析,从制度设计、内控方式方法和手段适宜性等方面进行研究剖析,不断完善内控机制。建立内审领导小组,由局长亲自挂帅,分管局长主抓,财政监督科、会计管理科等部门参与,定期对各科室财政资金安全管理落实情况开展检查,重点抽查局内部各会计岗账务明细情况,加大责任追究力度,将内部监督检查结果作为各科室评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。 

  四、当前财政系统内控机制建设面临的困难和问题 

  (一)对内控机制建设认识不到位。受传统观念和现实环境等主客观因素的制约,部分财政干部未能充分认识到在新形势下推进内控机制的必要性和重要性,对机关防控建设要求不严,而且认为内部防控工作是领导的事,存在“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象。部分单位在年龄结构上还呈现出老龄化趋势,而随着人员老龄化,容易失去工作积极性,在依法方面对自我放松要求。以镇海财政局为例,目前在职公务员41名,40岁以上28名,占比68.3%,平均年龄43.5岁,而且由于编制限制问题,人员老龄化问题将愈发严重。此外,财政干部大多并不是专业出身,而是经过调任进本职能部门工作,并由前一任该工作岗位人员进行经验传授。由于对工作缺乏系统性学习,不易察觉到工作过程中出现的风险漏洞。 

  (二)内控机制建设体系不全面。一是内控制度不够完善。目前各基层财政部门在2010年起就陆续推进内控机制建设,但发展至今还局限于缺什么补什么的层面上,并未建立一套完整、严谨、科学的内控机制建设体系,对内控制度五要素(控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督)覆盖不全面,远不能满足内控机制建设所要达到的总体控制的要求。尤其是在县市区财政层面,受人手较紧限制,一些工作岗位和工作流程内控制度不够健全,存在制度空缺;一些重要岗位、工作流程和控制环节虽有制度,但制度存在漏洞或已不适应客观实际的要求。二是内控机制落实不够到位。存在重机制构建、轻机制落实的问题,部分单位的内控制度建设工作还停留在图形式、走过场的阶段,仅仅根据上级和纪检部门要求,出台一些文件,缺少对本单位管理状况、风险程度进行思考和风险评估,有的单位则较侧重风险点查找和权力运行程序的梳理,而缺乏后续保障措施。总体来看,抓机制落实的思路还不够开阔,要求还不够严格、措施还不够得力、效果不够理想,一些制度没有发挥应有的作用,内控制度的预防性、约束性、系统性和可操作性有待提高,执行制度的长效机制有待形成。 

  (三)内部监督工作开展不够平衡。一是内部监督力量较为薄弱。推进财政内控机制建设,必须有一套强有力的监督队伍作为组织保证,但从目前情况看,各基层财政部门普遍存在着内控监督力量薄弱、监督机构不完善等问题。同时,由于财政工作专业性较强,财政内部各项工作又往往处于相对独立的状态,不少业务工作,除了本科室之外,其他人员很难有具体的了解,致使财政内部监督出现“口虽惠而实不至”的尴尬地步。二是内部监督工作仍较乏力,内部监督检查不够规范,处罚力度不大,起不到震慑作用;内部监督的结果与干部的考核、任用相关性不强;内部监督与外部监督检查联系不够紧密;内部监督查出问题的处理意见和建议落实不力。 

  五、财政系统推进内控机制建设对策与建议 

  (一)设计财政系统内控机制应把握的关键 

  1、控制与效率的平衡。内部控制建立应当遵循制衡性原则,在职责分工、部门管理、业务流程等方面形成相互制约和相互监督,及时纠正偏差与失误,约束和调节财政内部各项活动,规范操作程序和规避业务风险,从而实现财政管理科学化、规范化、精细化。但在探索建立的过程中,应该注意,建立内部控制机制并不是意味着要完全独立于原来的管理体系,创立一套新的体系,而是根据内控理论,对原有的制度与程序进行梳理、整合,经过优化统筹,形成一条完整的工作链条,既确保各项财政业务工作高效开展,又确保内部权力规范运行。 

  2、稳定与发展的问题。为了确保内控机制的科学性,在设计的过程中必须进行反复论证和摸底排查,根据责任归属、权限大小设计相应的管理制度,体现前瞻性和可行性。但与此同时,财政内部控制系统建设是一个系统的、长期的、不断完善的过程,是一个动态管理体系,需要随着外部环境的变化、部门活动的调整和管理要求的提高,进行不断的增加和修正。 

  3、全面控制与重点控制的关系。内控机制建设必须围绕预算管理、财政监督管理、资金管理、财政政策管理、国有资金管理、会计事务管理、人员管理等所有财政工作,建立完善相应制度,使内部控制贯彻、渗透到各个环节,形成全过程、全方位覆盖,彻底消除内控盲点。与此同时,在全面控制的基础上,应着重关注重点岗位和高风险领域,加大力度防范能对财政部门产生重大影响的风险。 

  (二)推进财政内控机制的措施选择 

  要按照“科学界定权力、优化流程控制、强化风险管理、建立监控平台、完善制度体系”的工作思路,着力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的部门内控机制,以更加科学的方法,提高财政管理水平。 

  1.营造和谐环境,为内控机制落实创造良好条件。财政系统内部控制机制的顺畅运行,需要有一个与之相适应内控环境。一是提高对内控制度的认识。尤其是领导干部要带头遵守、执行内控机制,规范和约束财政管理工作行为。要树立“大监督”理念,建立起财政部门各业务科室和负责内控监督的科室同步监督机制,同时加大培训力度,使各岗位职工都能够全面了解内控机制的概念、主要内容以及方法,提高干部职工的内控意识。二是建立完善岗责体系。财政内部机构设置及职能的配置要相互制约。按照不相容职务相分离的原则,调整内设机构职能,完善相关管理制度和操作规程,建立权责清晰、职能明确、相互制约、运转高效的机制。尤其是要对部门及岗位职责作出清晰的界定,确保各科室、同一科室不同岗位间有明确分工,使全体人员各司其职、各负其责,做到业务印鉴与重要空白凭证的保管、使用相分离;资金的审批与支付相分离;预算单位基础信息管理与支付相分离;前台操作与后台监控相分离等。三是制定科学务实的人事政策和建立有效的激励约束机制。制定财政内部各机构职责和职位说明书,明确每个工作岗位所应具备的知识与技能,按照以人为本,人尽其才的原则,进行科学合理的人力资源配置和有的放矢地业务培训,使业务人员的品行与能力能够满足内控机制的要求。同时,建立和实施有效的激励约束机制,把内部监督检查结果与干部考核结合起来,做到奖惩分明,推进内控机制有效实行。 

  2.锁定权力运行关键环节,提高内控机制的针对性。把握两个重点环节:一是认真排查梳理,锁定重要权力。各科室、各单位对照法律和政策,结合各自工作实际和科室职能,围绕财政、财会等管理权力,重点围绕政府采购、部门财务管理、资金(基金)分配、使用等重点岗位,对自由裁量幅度和自由度较大、制度不够健全、亟待加强监督、需要规范管理的重要权力,进行排查锁定。二是找准关键节点,抓住要害环节。权力关键“节点”,即权力运行过程中权力集中点、管理薄弱点等腐败易发多发环节。各科室、各单位重点剖析重要权力的运行流程,明确重点环节。结合工作职责,从资金流动量大、业务频率高、社会关注热点、制度不落实、权力相对集中难以制衡的环节入手,采取自己找、群众评、专题会提、上级定等方法,层层把关,认真剖析,综合考虑腐败产生的几率、途径和危害程度等因素,分析类比锁定权力运行中的关键“节点”。三是建立风险预警机制。根据查找出的风险点,针对可能发生的重大风险行为,建立重大风险预警机制,制定应急预案。如根据目前财政实际,可以制定“加强集中采购权力关键节点监控的实施办法”、“加强财政资金运行关键节点监控的实施办法”、“加强部门财务管理中关键节点监控的实施办法”、“财政专项资金的支付与管理权力关键节点监控的实施办法”、“行政执法权力关键节点监控的实施办法”等制度。 

  3.完善内控制度建设,增强内控制度的可执行性。针对财政内部管理运行监督和实施财政资金运行监督“双重职能”,按照“必须、管用、有效”的原则,科学合理进行制度设置,增强前瞻性、针对性和约束力,注重各项制度的彼此衔接、环环相扣,防止权力失控、决策失误和行为失范。一是提高预算管理内控制度的科学性、严密性。建立与实施财政部门预算管理内控制度,完善预算编制、执行的制衡机制,杜绝预算编制、执行的随意性,防止财政资金的体外运行,实现预算管理全过程的有效监控。二是提高政策管理内控制度的稳定性、适应性。根据财政政策性文件的有效流程,设计政策管理内控制度,划分研究制定、监督评价、清理废止等环节,在各环节中根据责任归属、权限大小设计相应的管理制度,体现前瞻性和可行性。三是提高财政监督管理内控制度的规范性、有效性。建立内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的监督管理内控制度,主要内容包括:监督检查工作规则的制定、监督工作计划的确定、监督检查方案的制定和实施、监督质量控制与风险防范、检查成果的有效利用、内部基础工作管理要求、监督人员工作纪律和责任追究等。四是提高人员管理内控制度的清晰性、实效性。在梳理事权的基础上,理清机构职能,细化岗位职责;实行轮岗、换岗制度,针对不同岗位建立警示备忘提示;建立人员素质档案和学习培训制度,有针对性地对财政干部进行内控制度培训。 

  4.构建内控机制的网上监控平台,充分运用信息技术抓执行。按照“制度+科技”的要求,以“金财工程”计算机网络技术为依托,推进财政部门权力网上透明运行;以信息技术固化内控机制执行流程,按照实时监控、预警纠错、绩效评估等要求,实现对权力运行的电子化控制,减少人为因素干扰。一是建立“财务核算集中监管系统”,对预算单位财务数据实时集中、财务监控及时到位,在保证单位资金使用权、财务管理权、会计核算权“三权不变”的前提下,通过网络系统将预算单位会计信息集中到财政部门,并与国库支付系统相关财数据进行自动比对纠错,从而实现对预算单位会计信息的监控。同时,与非税收入管理系统连接实施对非税收入收支实行网上监控。二是建立“部门预算编制、执行、监督网上监控”,加快建立财税库银横向联网系统,以及财政部门内部各职能机构之间、上下级财政部门之间纵横交错的信息化网络系统,实现信息对称和信息共享,实时查询预算编制、执行中情况,及时发现问题,系统提供按单位、支付类型、资金性质、支付日期等多种查询,夯实开展事前、事中、事后全过程监督基础,同时,强化对程序的监控,如对专项资金的监控。 

  5强化内部监督检查,有效维护内控机制的权威性。内部监督是内控系统得以有效运行的保障,通过有效监督能够发现内控机制运行过程中的问题,及时采取措施纠正偏差,不断提高内控预防工作质量。一是建立内部控制评价制度。当人员调动、职能变化以及外部政策等发生变化时,从制度设计、手段适宜性、执行效果等方面进行深入剖析,进一步修复漏洞,持续地进行自我完善,促进内控系统形成评价—反馈—评价的有机循环,确保整个防控系统“活”起来。二是推行内控绩效管理。以内控绩效管理为抓手,将党风廉政责任制考核、目标管理考核等各项考核整合起来,通过指数化管理、风险报告制度等工作措施,建立系统完整的、定性与定量结合的内控预防考核体系。三是制定严格的奖惩机制。将内部监督检查结果作为财政部门内部各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。加强内部监督成果利用与转化,共同促进财政部门管理水平和内控机制的不断提升和健全。强化和规范对违纪违法行为的处理。加大对违反财经纪律行为问题的查处力度,提高违纪违法的风险和成本。强化财政干部的制度观念,冲破制度执行的阻力和干扰,自觉执行制度,严格控制自由裁量权,有效维护内部监督制度的严肃性和权威性。 

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